El 22 de septiembre del corriente, la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (en adelante “CNACAF”) declaró la inconstitucionalidad de un decreto reglamentario que creaba una sanción “accesoria” en materia de transporte automotor de jurisdicción nacional, por falta de fundamento en ley formal. La norma en cuestión exigía a los prestadores del servicio que, para realizar cualquier trámite ante el órgano de control, debían acreditar que no registraban deudas exigibles en concepto de multas derivadas de la comisión de infracciones a la normativa vigente.
1. La cuestión debitada
La actora solicitó la declaración de nulidad de la Resolución CNRT N° 628/12, y en su caso la inconstitucionalidad de lo dispuesto en el art. 8° del Decreto N° 1395/98, en tanto se estableció que los operadores de transporte automotor de jurisdicción nacional debían acreditar libre deuda de multas para iniciar o continuar trámites ante la Comisión Nacional de Regulación de Transporte (CNRT; órgano de control), lo cual constituía una “sanción accesoria” para los prestadores, produciéndose el “bloqueo” de sus trámites propios para prestar el servicio.
2. El holding del fallo de la Cámara
Para así resolver, la Cámara reconoció que la Ley N° 21.844, que establece las transgresiones e infracciones que resultan aplicables a los prestatarios de servicios públicos de autotransporte, incluye solamente el apercibimiento, multa, suspensión y caducidad de los permisos. De allí reconoce que el Decreto Reglamentario N° 1395/98 incorporó ilegítimamente como sanción “accesoria” a la falta de acreditación del certificado libre deuda de multas, la paralización, obstrucción y/o imposibilidad de iniciar trámites ante el órgano de control (art. 8°).
La Cámara se basó también en el derecho constitucional de todos los habitantes de peticionar ante las autoridades [art. 14 Constitución Nacional (en adelante “CN”)], en tanto comprende la facultad que pertenece a toda persona para dirigirse a los poderes públicos y a las autoridades constitucionales, para hacerles conocer sus derechos, e integra la tutela administrativa efectiva, que no sólo posee sustento constitucional sino que incluso es reconocido en instrumentos internacionales de derechos humanos con jerarquía constitucional (cfr. (art. 18 CN, arts. XVIII y XXIV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, arts. 8 y 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, arts. 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, arts. 2.3 aps. A y b y 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos).
Asimismo, la Cámara dejó a salvo que, si bien la acreditación de ciertos requisitos para ejercer el derecho de petición -que posee raigambre constitucional- no implica en sí mismo una vulneración al mismo, dicha medida debe ser adoptada respetando el principio de legalidad, a la vez que debe estar sustentada en una causa lógica, específica y vinculada con la realización del trámite particular (cfr. art. 14 y 28 CN). En ese sentido, refirió que el art. 14 CN contempla el derecho a peticionar ante las autoridades “conforme las leyes que reglamenten su ejercicio”, a la vez que el art. 28 CN establece que los derechos establecidos en la Constitución no pueden ser alterados por “leyes que reglamenten su ejercicio”, donde se desprende que los derechos garantizados en el texto constitucional no son absolutos, y pueden ser reglamentados mediante leyes que se dicten en consecuencia.
El fallo en análisis también refirió que el término “leyes” referido en el art. 14 CN, debe ser entendido como ley formal dictada por el Poder Legislativo, tal como surge de la Opinión Consultiva N° 6 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En efecto, es el Poder Legislativo, conforme mecanismo establecido en nuestra CN, quien tiene a su cargo la sanción de leyes.
De allí que, resuelve la Cámara, el Poder Ejecutivo no puede establecer mediante un decreto reglamentario, restricciones a derechos constitucionales que no poseen sustento en ley formal, puesto que vulneraría el principio de legalidad, e invadiría competencias propias del Poder Legislativo. Menos aún, sostuvo la Cámara, puede desconocer o restringir derechos que la CN y las leyes reconocen, así como tampoco puede subvertir su espíritu y finalidad.
Por lo expuesto, la Cámara concluyó que, a través del art. 8° del Decreto N° 1395/98, que estableció que quienes no presenten libre deuda de multas ante el órgano de control no podrían iniciar o continuar trámites, el Poder Ejecutivo incurrió en un ejercicio excesivo de sus facultades reglamentarias conferidas por la CN, que concluyó en vulnerar el derecho de petición de los sujetos que representa la actora.
Incluso la Cámara también analizó la medida dispuesta por el Poder Ejecutivo bajo el principio de razonabilidad que se infiere de los arts. 28 y 33 CN, y que excluye toda arbitrariedad o irrazonabilidad en el ejercicio de las prerrogativas de los poderes públicos, y obliga a dar a los actos estatales un contenido razonable, justo y valioso. Así, advirtió que la restricción de derechos que pretendió establecer el Poder Ejecutivo, consistente en imposibilitar a los particulares dar curso a sus peticiones en sede administrativa en caso de no presentar certificado de libre deuda, constituye un medio que no guarda relación con los fines que justifican el ejercicio de competencias de la CNRT, tal como pretendió justificar el Poder Ejecutivo en los considerandos del Decreto cuestionado, al mencionar que permitiría lograr un “sistema de transporte más vigoroso, eficiente y seguro”. Por el contrario, destaca la Cámara que la autoridad de control posee medios idóneos para perseguir el cobro de multas ejecutoriadas, conforme procedimiento establecido en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, por lo que el requisito de exigir libre deuda de multas para realizar trámites resulta irrazonable y desproporcionado respecto a la finalidad buscada.
3. Reflexiones finales
Celebramos el fallo de la Cámara que, con buen criterio, declaró la inconstitucionalidad de una disposición contenida en un decreto reglamentario que, so pretexto de reglamentar una ley formal, estableció una sanción “accesoria” -sin estar prevista en la ley reglamentada-, consistente en que, ante el incumplimiento de la presentación de certificado de libre deuda de multas por parte de los operadores del régimen de transporte automotor de jurisdicción nacional, no se les permitiría iniciar o continuar trámites. De ese modo, tal como reconoció la CNACAF se vulneró, entre otros, el derecho constitucional de petición ante las autoridades públicas y los principios de legalidad y razonabilidad.
Así la Cámara ratificó que las sanciones deben poseer fundamento legal suficiente, lo que equivale a la existencia de una ley formal sancionada por el Poder Legislativo.
Incluso, la medida establecida por el Poder Ejecutivo, también resultó lesiva del principio de legalidad establecido en el art. 18 CN -y debe ser entendido junto al art. 19 CN- que resulta aplicable a las sanciones dispuestas por el derecho administrativo sancionador[1], y establece que el ejercicio de la potestad sancionatoria por parte de la Administración Pública sólo es válido si existe una ley formal que la faculte a establecer una determinada sanción ante una conducta infraccional.
Expresamente la CSJN receptó el principio de legalidad en las sanciones administrativas estableciendo que siempre están condicionadas al principio de legalidad, es decir, a que su existencia esté definida en una ley formal[2].
Además, la sanción que pretendió establecer el Poder Ejecutivo, resulta violatoria del principio non bis in idem, que también resulta aplicable al derecho administrativo sancionador, atento que quienes cometieron una infracción y fueron sancionados con la sanción de multa, y una vez transitado el procedimiento sancionador correspondiente, estarían recibiendo con posterioridad a su juzgamiento, una nueva sanción, consistente en el “bloqueo” para realizar o continuar trámites, que además no posee sustento en ley formal.
También con buen criterio la Cámara evidenció la falta de razonabilidad entre la sanción establecida por el Poder Ejecutivo, y la pretendida finalidad con la que se intentó justificar su aplicación. Ratificó así la Cámara que la pretendida finalidad del Decreto Reglamentario en cuestión, que según sostuvo el Poder Ejecutivo radicaría en promover mayor seguridad, calidad y eficiencia en el servicio, no se lograba con la medida de “bloqueo” establecida. Por el contrario, el órgano de control cuenta con facultades de fiscalización y control suficientes para verificar el correcto funcionamiento del servicio, sin que la medida articulada favorezca dicha finalidad. Además, para la ejecución de multas firmes existen mecanismos especiales establecidos en el Código Procesal.
El fallo que comentamos limita el ejercicio de la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo de la Nación, ante casos en donde se pretende crear, a través de un decreto reglamentario, una nueva sanción que no posee fundamento en ley formal, en resguardo de los derechos fundamentales de los particulares. Asimismo, pone de resalto la necesidad respecto a que el derecho a peticionar ante las autoridades (art. 14 CN) sea reglamentado por ley formal que no desnaturalice su finalidad, atento que ese es el alcance que corresponde otorgar al término “leyes” del citado artículo. Por último, se desprende también del fallo analizado que las sanciones administrativas deben encontrar fundamento en ley dictada por el Poder Legislativo en resguardo del principio de legalidad que se desprende de los arts. 18 y 19 CN.
[1] En reiteradas oportunidades la Corte Suprema de Justicia de la Nación tuvo oportunidad de manifestar que corresponde aplicar al derecho administrativo sancionador las garantías del proceso penal (Cfr. CSJN, Fallos: 338:176; 335:1089; 335:1126, entre otros.
[2] CSJN, Fallos: 334:1241. Allí el Máximo Tribunal sostuvo que “el caracter de infracción —y no de delito— no obsta a la aplicacion de las garantias constitucionales básicas que se fundan en la necesidad de que exista una ley para que una persona pueda incurrir en la comision de una falta pasible de sanción (conf arg. Fallos: 304:849; enfasis agregado).
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